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成品油税费改革14年回顾:一票之差等十年
编辑:  来源:财经国家周刊  发表时间:2012-10-29 10:46:20  点击:394

当前,包括资源税、环境税等在内的六大税制改革被提上了议事日程,中国税制改革步入关键期。

作为我国改革开放以来首个重大的资源类产品改革,成品油税费改革自2009年实施以来,无论从政策功能的实现,还是从各方利益群体的再平衡,都取得了多重成效和经验。它所创造的价税费综合联动模式,对下一步环境税、资源税、房地产税进行价税费改革提供了镜鉴。

十八大之后,进一步深化改革已成社会共识,正因为此,《财经国家周刊》联合新华社其他业务部门共同组成调研小组,对成品油税费改革这一改革样本进行了一次全方位的调查与剖解。

任何改革都是利益格局的重构,成品油税费改革从酝酿到实施,前后历经十多年,改革涉及中央与地方、各地方政府、中央多个部委、政府与企业、政府与个人之间的多元利益平衡,同时也涉及每一个消费者的利益。这一改革从酝酿到形成决策共识,从部委统筹协调到配套实施机制,对下一步的税制改革推进无疑具有重要的示范与样本意义。

朱镕基总理“治乱”

中国的税燃油费改革发端于1998年,改革最初圈定的突破口,便是将与公路使用行为有关的政府收费改为收税。当时的基本思路,是以开征燃油税的办法,替代交通维护和建设系列的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。这一与公路使用行为有关的税费改革,也一度被称作“燃油税费改革”。

1998年底,全国性及中央部门行政事业收费共300多项,地方收费,最多的省有470多项,最少的省也有50多项。

当时中国公路领域收费项目繁多,实为各级政府的非规范性收入,其最大的一项费用就是养路费。而公路建设和管理资金就是依赖收费、罚款、贷款等方式筹集,弱化了公路建设的公益性。

1998年,时任国务院总理朱镕基在当选后的第一次记者见面会上,曾把当时的政府收入格局概括为“费大于税”,形容当时各级政府“乱收费”造成了百姓“不堪重负、民怨沸腾”。在这样的背景下,从公路税费改革切下改革的第一刀,成为朱镕基总应当时的选择。

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇在接受《财经国家周刊》记者采访时回忆说,正是由于当时的公路收费,多系政府部门自立规章的产物,并作为自收自支的财源,直接装入其“小金库”。在那样一种情形下,收费常与“乱”字相连。

199811日,《中华人民共和国公路法》正式实施。该法案第四章第三十六条规定,“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。”19991031日,第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议,将这一条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金,必须专项用于公路的养护和改建。”

“这等于从法律上为燃油税的开征创造了条件。”中央财经大学税务研究院副院长刘桓教授回忆说。当年,刘桓曾亲自参与了燃油税开征方案的调研和设计制定。

万事俱备,燃油税当年的开征似乎已成定局。然而,就在人们期待中央政府的“临门一脚”时,意外发生了。

差一票,等十年

最终,燃油税费改革方案在提交人大常委会审议时,以一票之差没能通过。

事后,时任新华社香港分社社长的人大常委姜恩柱,见到当时的财政部长项怀诚连声道歉:“老弟,真是对不起了!平时我也不请假,正好那天就请假了。我要在,肯定会投你的赞成票。”

花絮背后,其实是诸多利益的纠缠。

如何妥善解决公交、农、渔等行业的特殊性问题,便是其中之一。比如农民从事农业生产时,也要用这些燃油来抽水浇灌,农业机械耕作、粮食加工等等,由于这些油并没有在国道、省道、县乡道上运输,此前并没有征收养路费。而如果全国统一费改税,农业使用燃油,在购买时必定要交这部分税收,这就增加了农民负担。如何对其进行补贴?需要周密的方案设计。

燃油税该替代哪些地方收费项目?改革方案设计过程中,方案制定者曾一度提出,要以海南经验为基础,将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等诸多交通费用全部纳入其中。

然而,这一方案遇到的阻力是惊人的。一方面,这意味着有大量的交通收费将转换成税收,并进入国库,而此前,这些收费主要由交通部门来征收和使用;另一方面,这意味着大量收取养路费、过路过桥费人员的身份转换问题。

据国税总局一位负责人回忆,国税总局当年也曾同意接收这批收费人员,根据人事部门的统计约12万人。然而,当准备接收的时候,这个数字一下子变成了27万人。而当时的地税局总人数也不过30万,吃不消。

同时,养路费转为燃油税,还涉及到中央地方的利益分配。

“公路交通收费,一直都主要归属地方政府。然而,燃油税一旦开征,中央地方如何分配?燃油税的优势是可以流动,但中国地方经济发展的显著差距就决定了,燃油税本身可能会造成各地税收的偏斜和向东部集中,这里面又存在一个利益分配问题。”财政部财政科学研究所一位负责人如此分析。

国际油价使燃油税改革又一再错失时间之窗。

2001年以前的数年,国际油价一直在25美金/桶左右徘徊。那时候一个比较成形的开征方案是,采取定额征收的办法,每升征收1-1.5元的燃油税,加上当时国内汽油(93号汽油)2.6/升左右的价格,油价基本达到3.5-4.0元之间。

而就在这一开征方案将出未出之际,国际油价开始了上涨。2001年中,国际油价一度达到28-30美金/桶,增幅达12%-20%。在那个低油价时代,这成了一个高位的价格了。

“目前问题是油价太高,因此原定下半年实行,但现在看来要推迟。汽油收那么高价钱,但是到时候人家还是设关卡、要收费,怎么办?”当时的一位政府决策者表达了这样的忧虑。

国务院决定分步实施改革方案,从200111日起,先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费;第二步,根据国际市场原油价格变动情况,择机出台燃油税,取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。

此后的8年,国际油价不断飙升,最高达到2008年上半年的140多美金/桶。而国内汽油价格,不仅再没回到预期价位,反而持续攀升,从2.6/升一直攀爬到2008年改革前的6.2/升,增幅超过130%

无奈之下,“择机开征”成为政府官员每年关于燃油税几乎千篇一律的表达。税费改革的突破口,也因此转到了农村税费改革上。

这一等,就是10年。

终于抓住了“时间窗口”

10年间,改变的不只是油价。

10年走下来,无论税费本身,还是整个经济社会环境,都发生了极大的变化。这些变化,使得燃油税费改革面临的问题更加复杂化了。”高培勇说。

高培勇分析指出,一方面,随着以农村税费改革为代表的各项税费改革的深入,税费改革同政府收入行为及其机制挂起钩来,从而被赋予了规范政府收入行为及其机制的意义。

另一方面,随着针对开征燃油税问题而展开的广泛调研,特别是围绕燃油税内涵与外延而在国际范围内进行的多方求证,两类不同性质的燃油税逐渐进入人们视野:作为一般性收入、可统筹安排于各项政府支出的燃油税;作为专项收入、须专款专用于公路的维修或建设支出的燃油税。两相比较,究竟要用怎样的燃油税取代既有各种收费?

 

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